Учредивши коллегии Петр скоро стал выражать недовольство на старинную медленность в делах. Иногда предписание высшего начальства оставалось и без исполнения, и без ответа. Царь повелел немедленно отвечать на другой день после получения бумаги, и только в важных делах давался недельный срок для ответа. За неисполнение указа царь угрожал разорением, ссылкою и даже лишением живота. Несмотря на такую угрозу, Петру беспрестанно приходилось слышать жалобы на неисполнение предписаний. Так, например, тотчас же по своем открытии, камер-коллегия и штатс-контора жаловались, что, после неоднократных требований, из губерний не присылаются к ним ведомости окладных и неокладных податей о приходах и расходах. По этому поводу за понуждением посланы были нарочные. За неисполнение требований коллегии губернаторы обязаны были виновных сковать по ногам, а на шеи положить им цепи и до тех пор их не освобождать, пока они не исполнят своей обязанности. В 1720 году камер-коллегия и штатс-контора опять жаловались на неприсылку тех же ведомостей и сообщали, что в тех местах, откуда они были присланы, составляли их неверно. Опять посланы были нарочные с понуждением; их не слушали. Местные власти между собой не ладили; камериры жаловались на воевод, что они полагают им всякие препятствия, мешают отправлению их обязанностей и не отвечают на их требования. Юстиц-коллегия замечала, что в подведомственных ей местах в поместном приказе и расправной палате происходят медленность в ведении дел и упущения. На такие заявления трех коллегий Петр 23 сентября пригрозил губернским и провинциальным властям жестоким наказанием за неисправность. Но такие угрозы были явлением чересчур обычным, чтобы иметь большое влияние. От губернаторов и воевод «не только слабое отправление идет, но и весьма многое ослушание чинится и якобы ни во что оное вменяя тщатся только восстановить надлежащий в коллегиях порядок, а фискалы о том не доносят . один суд другой суд ни во что вменяет и не только исполнять, но с яростью поносить хочет», такую картину современного порядка изображал государь в своем указе. Все делалось как будто в насмешку над изданным недавно генеральным регламентом, по которому все правительственные и судебные места должны были оказывать друг другу взаимное вспоможение. В самом составе коллегии происходили раздоры. Членам юстиц-коллегии Петр должен был замечать, чтоб они не считались местами и не ссорились из-за мест, и припомнил им, что старые разряды давно уже навеки оставлены и до конца искоренены. При злоупотреблениях тогдашних русских судебных и административных мест, при неразвитости народа, царская воля толковалась чрезвычайно произвольно. Чтобы положить пределы беззакониям, в начале 1720 года царь указал вперед посылать не письменные, как прежде бывало, а печатные указы и прочитывать их народу в церквах. [43]
Ничто не выводило Петра из терпения так, как медленность в делопроизводстве. Это он выразил в одном письме к Меньшикову, где Петр писал, что он скорбит о том, что «губернаторы раку подобятся, последний срок дан им на 4-й неделе, а тогда уж с ними не словами, а руками поступать буду». Для того, чтобы установить быстроту сношений между губернатором и провинциями, установлены были комиссары, которые в Сенате должны были присутствовать безотлучно от всякой губернии. Они представляли Сенату ведомость полученных из губерний вопросов и принимали сенатские приказы и решения, рассылаемые по губерниям. Сношении производились через нарочно для этого устроенные почты. Сенат должен был следить за всем ходом государственного управления; дли этого ему необходимы были свои особые органы, наблюдатели; такими органами являются фискалы.
Регламенты и инструкции с широкими государственными задачами не произвели на тех, кого они имели направлять, того же впечатления, какое вынес из них сам законодатель. В российском законодательстве они имели чисто академическое значение политических трактатов, не став административными нормами. Усовершенствованные формы управления не сразу улучшили самих правителей. Новые учреждения были не по тогдашним плечам, требовали подготовленных и дисциплинированных дельцов, каких не нашлось в наличном служилом запасе. Петр вводил эти учреждения, как расчетливая мать шьет своим маленьким детям платье шире и длиннее их роста: подрастут - и будет впору. Но чиновные подростки Петра, все эти тайные, действительные, коллежские советники и асессоры, начали рвать свое платье прежде, чем вросли в его предупредительные размеры. Практика новых учреждений, вскрываемая из архивных бумаг их делопроизводства, не оправдывала расчетов учредителя. Старое Уложение 1649 года давно устарело: новые слои законодательства легли на него. В 1700 году составлена была комиссия из высших чинов для его пополнения; она много работала и ничего не сделала. С учреждением Сената кодификационная работа возложена была на него; но и он во много лет ни на шаг не подвинул дела. В конце 1719 года, в эпоху шведомании Сенату предписано было составить свод, выбирая пригодные статьи из шведского кодекса и из своего Уложения, а где понадобится, "новые пункты делать" и непременно кончить все дело к концу октября 1720 года. В недостатке подготовки, в привычке вести дела кое-как, в отсутствии служебной дисциплины Сенат показывал пример подчиненному управлению. По сенатскому расписанию губерний 1719 года официальные бумаги пересылались из Петербурга в Вологду через Архангельск! В Сенате шли ожесточенные раздоры и разыгрывались непристойные сцены: обер-прокурор Скорняков-Писарев был в непримиримой вражде со своим принципалом генерал-прокурором Ягужинским, подканцлер барон Шафиров с канцлером графом Головкиным, родовитые сенаторы, природные князья Голицын и Долгорукий с неродовитым, но светлейшим жалованным князем Меншиковым, и все со всеми своими личными и партийными дрязгами обращались к царю. Сенаторские совещания порой превращались в брань.[44]