Громоздкая приказная система с ее централизацией и бюрократизмом с трудом справлялась с возлагаемыми на нее функциями, порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество.
Реформа центральных органов власти была проведена постепенно, в два этапа.
1. 1699 году — начале XVIII века, когда ряд приказов был объединен под руководством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа (44 приказа объединены в 25 самостоятельных учрежде- ний). В связи с потребностями Северной войны возникло несколь- ко новых приказов (Артиллерии, Провиантский, Адмиралтейский, Рукопашных дел, Преображенский и другие).
2. К 1718 году составлен был план коллежского устройства, установлен должностной состав каждой коллегии, назначены президенты и вице-президенты, и всем коллегиям было предписано сочинить себе на основании шведского устава регламенты, а пункты шведского устава, неудобные "или с сетуацией сего государства несходные, заменить новыми по своему рассуждению". В 1718 году президенты должны были устроить свои коллегии, чтобы с 1719 года начать их работу; но последовали отсрочки и пересрочки, и коллегии не вступили в действие с 1719 года, а иные и с 1720 года. Первоначально указ 12 декабря 1718 года устанавливал 9 коллегий, впоследствии число их увеличилось до 12.
Приказы были преобразованы потому, что тормозили осуществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму (нечеткость функций, параллелизм в работе, несовершенство делопроизводства, волокита, произвол администраций и другое). Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным, нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.
Структура коллегии: каждая коллегия находилась под председательством президента и вице-президента. Вице-президенты были не во всех коллегиях, и там, где они были, все принадлежали к иноземцам, исключая коллегии иностранных дел. За президентом и вице-президентом в каждой коллегии следовали: четыре советника коллегий, четыре асессора коллегий и по одному секретарю, нотариусу, архивариус, регистратору и переводчику, а ниже их всех подьячие, делившиеся на три статьи. Советников и асессоров положено выбирать баллотировкой. Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей — местный аппарат. 28 февраля 1720 года составлен был «Генеральный регламент» (156 глав) о порядке занятий и движении дел во всех коллегиях.[11]
Заседания происходили в каждой коллегии по понедельникам, вторникам, средам и пятницам, а по четвергам президенты всех коллегий должны были съезжаться в сенатскую палату, где им было положено находиться пять часов. По особенно важным делам они обязаны были съезжаться в любое время. За неприбытие в должность член коллегии наказывался за каждый просроченный час вычетом из жалованья, положенного ему за неделю. Царский указ должен исполняться немедля, не позднее чем через неделю, исключая случаи, когда необходимыми окажутся справки с губерниями и провинциями, но и тут было рассчитано время и пространство: положено было считать по два дня на 100 верст, и во всяком случае более шести недель не протягивать справки. Дела челобитчиков следовало вершить по реестру не долее шести месяцев, под опасением штрафа 30 рублей за день. Дела казенные разбирались прежде частных. Все дела решались большинством голосов, а когда голоса разделялись поровну, то голос президента давал перевес. Отсутствие члена, хотя бы самого президента, не останавливало дела. Коллегиям давалось вакационное время: среди лета на четыре недели, зимние Святки, начиная с праздника Рождества Христова до праздника Богоявления, первая и последняя недели Великого Поста, неделя сырная и неделя пасхальная. Но все члены не могли отлучаться разом. В другое время, по мере надобности, президенты и вице-президенты получали отпуски более чем на восемь дней от государя, другие же служащие в коллегиях - от президента. Хозяином всего делопроизводства в коллегии был секретарь или начальник канцелярии, но при решении дел он голоса не имел. Нотариус вел протоколы, актуариус заведовал корреспонденцией, регистратор вел реестры входящих и исходящих дел, и при коллегии был еще особый переводчик. Канцелярские служители занимались письмоводством по указанию секретаря. У президента каждой коллегии была своя особая комната и свой особый секретарь, зависевший только от президента. Все коллегии находились под ведением сената, без его одобрения не могли печатать своих приговоров и указов, а если полагали, что сенат требовал исполнения чего-нибудь противного интересам царского величества, то должны были учинить письменное представление самому государю. В случае смерти или выбытия члена, место его замещалось баллотировкою в сенате. Служащие в коллегиях за преступления, содеянные ими, судились в тех же коллегиях. Каждая коллегия имела свою собственную печать, а в коллегии иностранных дел хранилась государственная печать, которою печатались грамоты к иностранным государям и малороссийским гетманам. При каждой коллегии устраивались две прихожих камеры для посетителей, но так, чтоб "люди знатного характера от подлых различены были". Прошение следовало подавать непременно в здании коллегии, а не на домах у президентов. Над каждой коллегией наблюдал особо назначенный фискал, сообщавший свои доносы генеральному фискалу. [12]