Важнейшей из реформ стала реформа центрального управления 1718-1724 годов, в ходе которой приказная система управления сменилась коллежской. Образование коллегий вытекало из предшествовавшего развития приказного строя. Это подтверждается тем, что большинство коллегий создавались на базе старых учреждений и являлись их правопреемниками.
Коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов), канцелярии и конторы. Состав присутствия коллегии: президент, вице-президент, советники, асессоры. Канцелярии состояла из секретаря, нотариуса, регистратора, актуариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков, толмачей и вахмистра. Контору, которая создавалась для ведения «счетных дел», возглавлял камерир, в чьем подчинении находились камор-шрейберы.
Структура и штатный состав коллегий представлены на рисунке 1.
Рис. 1. Структура и штатный состав коллегий
Возглавлял канцелярию секретарь, которому поручалось общее руководство делопроизводством коллегии. Он готовил дела к заседанию коллегии и докладывал их. Специально оговаривалась очередность подготовки дел: сначала — «дела государевы», а затем - «частные», притом не по выбору, а в последовательности, указанной в реестре. На решение государевых дел полагалась неделя, при необходимости наведения справок в губерниях устанавливался поверстный срок – по 2 дня на сто верст в один конец и столько же в другой. Через неделю после получения справки дело должно было быть решено под угрозой смертной казни. Частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. От того, как секретарь подготавливал дело к слушанию на заседании, нередко зависело и решение вопроса коллегией. Секретарь вел учет решенных и нерешенных дел, хранил печать коллегии.
Были определены обязанности и других членов канцелярии. Нотариус вел протоколы по определенной форме, наблюдал за исполнением решений, принятых коллегией. Актуариус регистрировал документы и разносил их исполнителям. Регистратор отвечал за оформление указов, подготовленных в коллегиях, вел журналы входящих и исходящих документов. Все эти лица - канцеляристы - составляли тексты документов, копиисты переписывали их набело. Переводчикам поручались переводы с иностранных языков, для устных переводов была должность толмача. И сторож для охраны - вахмистр.[32]
Основой деятельности государственных учреждений России XVIII века стало законодательство. Законодательными актами закреплялся как факт создания учреждений, так и их функции, штатный состав, должностные обязанности чиновников, организация делопроизводства.
В указе от 28 апреля 1718 года приказывалось: “всем коллегиям надлежит…на основании шведского устава сочинять во всех делах…по пунктам, а которые пункты неудобны…по своему усмотрению”. К 1719 году относится создание специальных письменных сводов правил по устройству и организации коллегий – регламентов. 3 марта появляется регламент Коммерц-коллегии, а 11 декабря – регламент Камер-коллегии, задачи которой определялись так: “…Сей Коллегиум имеет высшее надзирание над окладные и неокладные доходы Его Царского Величества и всего его государства”. В этих регламентах подробно рассматривалось назначение этих коллегий, порядок ведения дел в них.
Опыт создания первых регламентов коллегий выявил необходимость создания для них общего регламента. Деятельность по составлению иерархии регламентов завершилась утверждением 28 февраля 1720 года «Генерального регламента», вобравшего в себя основные принципы работы и существующий к тому времени опыт ведения делопроизводства в коллегиях и упорядочивающего их деятельность, так как правила, изложенные в нём стали едиными для всех коллегий.
За основу «Генерального регламента» было взято шведское законодательство XVII века. «Генеральный регламент» долго и тщательно прорабатывали, в нём подробно определялись все пункты организации работы коллегий, подробно расписывались принципы ведения учёта документов. В нем прежде всего обосновываются преимущества коллежской системы по сравнению с приказной. Значительная часть этого законодательного акта посвящена установлению штатов и описанию должностных обязанностей. С изданием «Генерального регламента» делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окончательно отделяются обязанности присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением — канцелярией.