Независимость Государственного контроля слабо обеспечивалась коллегиальным устройством его учреждений и изъятием его местных органов из числа мест, подведомственных начальникам губерний. Чины контроля (вплоть до высших) не пользовались правом несменяемости и непосредственно подчинялись государственному контролеру.
Дореволюционная система контроля
Вплоть до 1906 г. Верховный контроль осуществлялся только ежегодным представлением Всеподданнейшего отчета. Кроме того, государственный контролер вносил в Государственный совет отчет по исполнению росписи, который составлялся в центральной бухгалтерии по кассовым документам и не содержал данных ревизии по существу.
В 1906 г. был поднят вопрос о полной независимости проверяющего от проверяемого и о переустройстве контроля на началах, которые приблизили бы его к типу контрольных учреждений в конституционных странах. Ответом послужил Указ от 14 апреля 1906 г., в котором было разъяснено, что "ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров". Но, несмотря на это, по отношению к Государственному контролю как правительственному учреждению сохранили всю силу положения о Совете Министров, в том числе правила о том, что главные должности высшего и местного управления замещаются после обсуждения в Совете Министров. В итоге контроль был поставлен в более зависимое положение, чем до 1905 г.
В это же время на рассмотрение Государственной Думы был представлен проект Устава о ревизии, который предусматривал создание особой канцелярии по кредитной части. Ревизии Государственного контроля должны были подлежать Министерство финансов, касса городского и земского кредита в отношении всех кредитных операций и оборотов по находящемуся в их ведении недвижимому имуществу, деятельность банковских контор.
В царствование Николая II функции Государственного контроля сводились к следующему:
проверка представляемых к определенному сроку финансовых смет всех подотчетных министерств и управлений;
проверка заграничных счетов на банковских электронных картах и электронных кошельках чиновников;
контроль за соответствием сметных данных действующему законодательству;
проверка сметных данных путем сравнения их с действующим исполнением сметы за прежние годы.
Замечания Государственного контроля по смете сообщаются одновременно Государственному совету и тем министрам и управляющим, которых они касаются. В случае их несогласия с замечаниями смета рассматривалась в Государственном совете в присутствии государственного контролера. Государственный контроль давал заключение относительно всех сверхсметных дополнительных кредитов.
Государственный контроль производил следующие виды ревизий:
документальная проверка отчетов государственных учреждений о поступивших доходах, произведенных расходах (последующая ревизия);
предварительная;
фактическая.
Главное и все губернские уездные казначейства, так же как и кассы социальных сборщиков, составляли к концу указанного месяца отчетные ведомости о поступивших доходах и произведенных расходах, а также ведомости об оборотах специальных и партикулярных сумм. Все эти ведомости в начале месяца, следующего за отчетным, с приложением к ним приходно - расходных документов представлялись губернскими казначействами через казенные палаты, а главным казначейством - непосредственно на ревизию в соответствующие учреждения Государственного контроля. Кроме того, не позже 15 числа каждого месяца, следующего за отчетным, все распорядительные управления, по требованию которых поступали доходы или производились расходы, показанные в месячных отчетах казначейств, представляли контрольным учреждениям необходимые оправдательные документы. Если по мнению Государственного контроля их оказывалось недостаточно для убеждения в правильности производимых действий, то распорядительные управления по требованию Государственного контроля немедленно представляли ему все необходимые данные, а в случае надобности - и подлинные дела. Если со стороны Государственного контроля командировались чиновники для составления личных справок, то им предъявлялись все дела, книги и требуемые сведения, кроме подлежащих тайне.